立足乡情  破局创新

奋力谱写乡村发展新篇章

——全县脱贫攻坚暨“三变改革”会议典型材料

                      李好信 

一、脱贫攻坚工作成效

精准扶贫精准脱贫深入开展以来，灵芝乡党委、政府紧紧围绕脱贫攻坚“一号工程”，积极转变发展思路，按照“组织强、百业兴、群众富”的要求，抓党建、强班子，抓项目、强基础，抓规划、强产业，凝心聚力、狠抓苦干，脱贫攻坚取得了明显成效。截止2017年底，全乡累计脱贫958户4409人，贫困发生率降至25.6%，农民人均可支配收入达到4279元，年均增长17.2%。具体实现了四个转变。

（一）产业发展由结构单一向多元优化转变。按照“短期措施促增收，长期规划稳脱贫”的思路，突出牛果劳三大产业为主导，建立旱作农业、光伏发电、乡村旅游、电子商务等多元增收模式，促进产业结构优化升级。因地制宜新植核桃12000亩，苹果6000亩，建成矮化密植苹果示范园800亩，培训果农1500人，实现适宜区全覆盖。稳定旱作农业种植30000亩，推广优质马铃薯种植，促进品种改良，提升了种植效益。建成养殖小区7处，新修暖棚425座，新增养牛740头，牛产业发展势头日益强劲。持续深化与天津市武清区及平凉市直房产公司的劳务合作，全力扩大有组织劳务输转规模，每年输出贫困户劳动力300人以上，劳务收入达到600万元以上，夯实短期增收基础。

（二）基础设施由严重滞后向加速完善转变。行政村全部通硬化路，自然村道路硬化率达到64%，打通杨岔—闫庙、东庄—红林、张堡—靳坪、高义—百富四条断头路，彻底解决了群众出行难问题。新建车李、高义等4座塘坝，规划建设长易河大型水库1处，自来水入户率达到95%，自然村通动力电100%。建成尹岔、东庄等10个标准化村级综合服务中心，新建杨岔、俊峰等9处文化活动广场，实现文化活动场所全覆盖。完成杨渠、杨岔等6村土地整理26000亩，新修产业道路106公里，群众生产生活条件得到有效改善。打造平定高速公路面山和八原路沿线两条生态造林示范带，栽植油松16万株，刺槐、山毛桃28.8万株，行道树1万株，完成5000亩生态造林和3500亩退耕还林，生态建设进一步加强。

（三）民生事业由缺乏保障向强力推进转变。围绕民生改善，着力夯实人民群众幸福之基，不断加大民生投入，集中力量做好住房、教育、医疗“三保障”。建设车李、长塬、杨渠、杨岔、俊峰5村410户1686人易地扶贫搬迁集中安置点7处，实施危旧房改造535户，群众居住条件大幅改善。全面落实教育扶贫各项政策，新建贫困村幼儿园3所，维修改造村级小学7所，争取帮扶单位和爱心企业支持，筹建灵芝教育基金会，为促进教育事业发展提供保障。建成标准村卫生室10个，严格落实合作医疗报销制度，扎实推进健康扶贫工程，加大健康科普知识宣教力度，使群众“看得起病、看得好病、少生病”，让非贫群众不再因病致贫、脱贫群众不再因病返贫。 

（四）社会治理由因循守旧向综合创新转变。发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，健全村民自治章程，完善村民代表会议、村务公开、民主管理和村务监督等制度，增强群众自我管理、自我服务能力，实现群众的事情群众管，充分发挥乡村组织和村规民约的积极作用，推动移风易俗，树立文明乡风，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

二、推进农村“三变”改革主要做法

灵芝乡注重把“三变”改革作为打赢脱贫攻坚战和实施战略的有力抓手，先行先试，破局创新，按照“变思路、变体制、变效益”的总要求，形成了“产业公司统领、经营实体承接、股份合作运营、多方共同受益”的“三变”改革模式，多措并举强力推进“三变”改革工作。

（一）强化机制创新，构建“三变”改革新体系。乡针对土地资源广、产业效益低、致富路子少、群众增收难的基本乡情，乡党委、政府开拓创新，借助灵芝乡基层供销合作社，以灵芝乡政府和11村村委会为投资主体，整合涉农项目资金、互助资金和集体经济补助资金共计1380万元入股，注册成立了静宁县马圈山源生态农业发展有限公司（以下简称产业公司），搭建企业实体与村集体、贫困户的合作平台。公司采用乡政府和村集体共同持股经营的模式，其中乡政府持股45%，11个村委会各持股5%，双方共担风险，共享收益。遴选发展前景好和带动能力强的企业实体进行合作，所有收益由公司财务部（乡财政所）根据具体项目统一核算后，按照持股比例向公司和村集体进行分配，公司收益将继续用于扩大投资和拓展合作项目，村集体收益用于村级公益事业建设和贫困户二次分配，保障村集体和贫困户共同增收。由产业公司统领，构建“村企联合、产业联动、资金联手、市场联通、利益联结”的“五联”体系，以“五联”促“三变”，让农村“贫瘠的土地变肥沃”“撂荒的耕地活起来”“闲散的资金用得上”“空置的劳力使出劲”，促进“三变”改革落地生根。

（二）强化模式创新，把握“三变”改革总方向。探索“产业公司+企业实体+贫困户”“产业公司+合作社+贫困户”等多种合作模式，由乡产业公司统筹整合各类资金，以“资金+实物”方式入股，参与乡村企业实体经营，并由企业实体年终按比分红，所有盈收由公司财务部（乡财政所）统一核算后，向村集体和贫困户进行二次分配，保障村集体和贫困户共同增收，保证农村“三变”改革方向不偏移。

（三）强化发展动力，培育“三变”改革新主体。推进“三变”改革，培育经营主体是关键，经营的成功与否，直接关系到农户参与“三变”的权益能否得到保障。全体干部集思广益，从政策、项目、资金等方面培育、壮大、引进经营实体的方式发展多种经营。止目前，全乡鼓励和支持产业带头人、致富能人大户等创办新兴经营实体24个，培育壮大自强种养殖、凯东养殖、苗苑种植、庄钱马铃薯等合作实体，引进静宁县方圆公司、宏远种植合作社等经营实体，夯实了全乡“三变”改革基础。

（四）强化项目嫁接，丰富“三变”改革新载体。立足自身实际，将种养殖资源与特色产业发展紧密结合，突出特色资源优势，推进“三变+特色产业”模式，按照“经营实体申请—乡产业办审议—各村委会评议—村民大会决议”的流程，统筹各类扶贫项目，变零散发放为聚合投资，最大限度发挥扶贫资金效益，全力打造东庄村田园综合体建设和桃核木雕加工项目，实现综合效益增收；推广林果业合作社托管和杨岔村核桃示范基地建设项目，实现果品产业增收；强化优质马铃薯种植推广和万亩饲草种植加工基地建设项目，实现旱作农业增收；建成肉牛养殖示范基地和车李村养殖小区项目，实现养殖产业增收；积极开展劳动力培训输转和就近务工，实现劳务产业增收。同时，建设灵芝乡现代物流服务中心、马铃薯交易市场、聚农市场，充分发挥产业公司上连龙头企业和合作社、下连农户的桥梁纽带作用，支持农户与龙头企业或合作社签订订单协议及购销合同，负责农产品回收销售，农户根据合同组织生产，采取村社联结、龙头企业提供籽种、技术、服务的协作模式，强化巩固贫困户、村集体与新型农业经营主体之间的合作关系，采取保底分红、按股分红和收益二次分配等方式，推动双向入股进行利益联结。使贫困群众合作有股份，参与有分红，增收有产业，致富有渠道，为贫困户稳定脱贫提供有力保障。

（五）强化主体作用，激发“三变”改革原动力。始终坚持“先易后难、循序渐进”的原则，紧紧抓住农民这个改革工作主体，通过分层次、分阶段、分对象开展“三变”专题讲座及培训，从根本上改变农民的传统观念、传统习惯、传统身份，提高产业技能，在“耕者有其田”的基础上，实现了“贫者有其股”，让贫困群众切实感到“三变”改革的红利，让农民从旁观者逐渐变成参与者，以致富能手、种养大户等能人的成功经验，引导贫困群众通过自己的双手增收致富，为脱贫攻坚和“三变”改革提供源源不断的动力。

（六）强化党建引领，筑牢“三变”改革战斗堡垒。深入实施党建统领“一强三创”行动，集中整顿软弱涣散村党组织，选优配强村级党组织带头人，充分发挥村党支部在“三变”改革中的主心骨作用，利用主题党日、灵芝党建便民、党员冬训等平台，组织党员群众深入学习“三变”政策、成功经验、先进典型，为“三变”改革纵深推进提供组织保障。持续实施双向互培“先锋引领”工程，培育壮大“三个带头人”队伍，充分发挥先锋模范作用，让党组织致富带头人、党员致富带头人带头参与流转土地，带头参股集体经济，构建党员和贫困户一对一结对帮扶模式，由党员在群众中宣传“三变”，带头参与“三变”，同群众一起推动“三变”改革顺利推进；支持农民专业合作建立产业党支部，将支部建在产业链上，把党建引领的组织优势转化为产业发展优势，通过组织引领进一步把党的决策主张、惠农政策等落实到产业发展中，把党员聚在产业链上，让群众富在产业链上。目前，全乡农村“三变”改革项目实体已流转土地5936亩（其中合作社托管果园3633亩），有静宁方圆集团公司等17家经营实体参与12个试点项目，联结1540户农户，其中贫困户922户。

三、今后努力方向

虽然我们在脱贫攻坚中取得了一定的成绩，在推进农村“三变”改革中初步探索出了适合乡情的路子，但依然面临贫困程度深、脱贫任务艰巨、土地集约化程度和综合效益低，经营合作实体带动能力不强，群众在合作经营中分红收益不高等问题。今后，我们将始终紧盯脱贫攻坚“一号工程”，以实施战略为统揽，以高质量发展为总要求，以农民持续增收为目标，以改革创新为动力，以新型经营主体为带动，以推进“三变”改革为抓手，创新合作项目，丰富合作模式，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，实现集体资产所有股份化、收益分配股红化、监督约束法治化，抓实抓细“三变改革”，为全面打赢脱贫攻坚战夯实增收基础，为注入强大生机活力。

整合农村资源，推动“三变”改革， 破解

农村发展难题的思考和建议

（2018年4月16日）

万德强

 

随着我县精准扶贫精准脱贫工作向纵深推进，要实现2020年，全县现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，基本公共服务领域主要指标接近全省平均水平，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫的目标越来越难。而我县农村，尤其是西北部农村存在劳动力短缺，产业发展水平不高，产业扶贫资金低效，低收入人口增收困难，村集体经济空壳，公共资源不能有效利用，农村各种资源不能有效整合等突出问题。要彻底克服存在的困难和问题，以常规思维和老办法，无法真正实现农村贫困人口的全部脱贫，只有借鉴其他地区的先进办法和经验，结合我县实际，制定切实可行的办法和措施，力争完成2020年整体脱贫的目标和任务。贵州六盘水农村“三变”改革的实践，为我们提供了可借鉴的样板。

一、我县西北部农村发展存在的突出问题。

1、农村劳动力短缺。劳动力的有效供给是农村产业发展的基础保障。但近年来，随着外出劳务人员的持续增加，农村人口向城镇集中速度加快，以及农村老龄人口持续增加，我县西北部农村劳动力短缺愈显突出。农村劳动力短缺，对农村经济发展、农民增收、农业生产的影响复杂而深刻。

2、农业产业发展低效。我县高速发展的果产业中为南部群众增收奠定了基础，但西北部群众从果品产业中获益不多，旱作农业等种植业效益不明显，贫困户增收困难，土地撂荒加剧。农村养殖业前期投入较大，农户投入不足，规模扩张困难。

3、农村低收入人口增收困难。农村低收入人口，尤其是“无劳动能力、无收入来源”的“两无”人口，主要以国家各类补贴为主要生活来源，没有其他任何增收渠道，无法稳定脱贫。

4、村集体经济基本空白。我县大多数村由于基础薄弱，资源贫瘠，村干部观念落后，空壳村的比重很大。同时普遍存在收入来源单一，发展不平衡，后劲不足的问题。

5、农村人财物整合难。多年来，农村管理的主体乡村两级组织，行政化的运作，可以有效整合各级各类公共工作力量，但对农村劳动力、村级资产、财政资金等人财物元素不能综合整合，发挥作用不明显。

6、村社公共资源闲置。随着农村经济社会的快速发展，农村公共基础设施建设条件不断改善，总量不断扩大，但管理和维护难度加大。与此同时，不少的地方既有的一些公共资源，如学校、村部等由于种种原因被闲置或废弃，主体不明确，管理不到位，使用率极低。

7、产业扶贫资金低效。近年来，，除投入到基础设施上的资金为改善农村条件发挥了作用外，在产业扶贫资金虽然落实到农村，取得了一定成效，但这种“扶贫资金发到户、一家一户兴产业”的方式也暴露出不少问题，例如产品缺乏市场竞争力，部分扶贫资金被挥霍等，削弱了产业扶贫的帮扶带动效应，作用不明显，使用率低。

二、破解农村发展思路

贵州六盘水“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革,已成为贵州省“在三农体制机制改革方面闯出一条新路”的典范。首先，将分散扶持村集体和贫困户的财政资金，分部门、分类别、分项目进行整合，投入到农村的基础设施、水电产业、乡村旅游，让其形成项目资产，然后把这些项目资产折股量化给贫困村集体和贫困户，并入股农业经营主体，变输血为造血，变短期效益为长期效益，放大了财政资金的使用效益，改变了过去财政投入到农村的资金点多面广、投入分散、效益不好的现象。其次，将财政资金转变为贫困村集体或贫困户在合作社、企业的股份，把一次性的财政资金投入变为农户长期稳定的资产性收益，实现了各项生产要素的合理配置，提高了扶贫开发的精准度，贫困农户流转土地得租金、参与劳动得薪金、入股分红得股金等合作模式，实现了农业产业化发展，为精准扶贫找到了有效途径。我市庄浪和崇信县在县级层面以政府出资形式组建了农业投资公司，又以投资公司为主体成立了产业子公司，庄浪县在每一个乡镇成立了产业分公司，两县在县级成立农业投资公司，为政府主导农村“三变”改革奠定了基础。借鉴这两种破解农村发展的运行模式，为我们解决农村发展提供了新的思路。

基本思路是：整合乡镇人财物资源，组建乡镇政府控股投资公司，实现乡村资产经营企业化，财政资金投入企业化，农业生产开发企业化。

即以产业公司为平台，整合乡镇政府、村级组织、产业合作社、贫困人口和其他社会力量，实现人力资源的统一；整合上级扶贫资金、乡村自有资金、贫困户自筹资金和社会资金，实现财的高度统一；整合村级土地等公共资源、合作社、家庭农场等主体闲置资源、贫困户自有资源，实行集中管理，实现物的高度统一。

以乡镇层面人、财、物的高度统一，实行公司化运作，对村集体、合作社和贫困户进行股份化核算，实现村集体和全部贫困户有股份。

三、操作办法建议

“三变”改革，是转变当前“三农”发展模式的一项新改革，基层政府应加强对“三变”改革的研究引导和全程监督管理，从制度上为“三变”改革把好方向。应统筹做好项目选择、产业规划、资源配置、资金整合、政策保障等方面的支持，确保农民增收势头不逆转，农村稳定不出问题。采取“政府主导、整合资源、综合设置”的办法，构建县、乡(镇)、村三级农村产权综合交易平台和服务体系，完善交易规则和流程，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易，确保产权交易规范透明运行。改革要顺应市场经济规律，积极推行市场化运作方式，通过市场契约将农业生产中的土地、资金、劳动力等要素资源进行合理配置。

1、在乡级由县乡财政注资组建产业公司，注册资本金可由政府资金全部垫底，也可吸收村级资产折资，并可吸收农业企业加入，但政府资金必须控股有主导权。董事长和总经理由政府任命。但公职人员在公司兼职不得领取兼职报酬。

2、乡产业公司大力培育新型农业经营主体和服务主体，作为推动农业、农村发展的主攻方向，促进多种形式的规模经营发展。农户在自愿的前提下就近选择管理规范、市场竞争优势明显的合作社等主体组织，以土地、林地等资源折股形式进入合作社，乡级产业公司和村委会以注资形式持有合作社股份。

3、村委会可整合全村可利用资源的资金，经遴选分类投入相关公司、合作社等经营实体，进行股份制经营和核算。村级资源可投入乡产业公司持股，也可投入合作社按比例持股。

4、产业公司承接上级到乡到村的产业扶持资金、物资，全部以货币化进入公司核算，既可以乡为单位核算到村，也可以村为单位核算到户。保证项目资金用途不变，渠道不变。

5、产业公司设置养殖、种植、劳务和财务等工作部门，统筹做好项目选择、产业规划、资源配置、资金整合、政策保障等方面的支持，确保农民增收势头不逆转，农村稳定不出问题。实现对全乡所有持股合作社的指导和管理。

6、乡村通过多种方式，积极培育经营主体。推进“三变”改革，培育选准经营主体是关键，经营的成功与否，直接关系农户参与“三变”的权益能否得到持续有效保障。各合作社在内部保证向各股东及贫困户保底分红，产业公司对下属持股合作社经核算不能产生效益的，进行考核并动态调整。

“三变”改革:精准扶贫的重要制度创新

（来源：贵州日报）

执笔:赵琴

贵州六盘水“三变”改革为实现农村贫困人口脱贫、推动农村经济社会持续发展进行了积极探索,通过盘活农村资源、培育新型农村经济组织以壮大农村集体经济、实现农民增收,破解了农村资源闲置、农业发展活力不足、农民致富无门路等难题,拓宽了扶贫开发新路子。通过分析总结六盘水“三变”发展新模式,为我省欠发达地区如何有效使用农村集体闲置资源,提高集体资金和财政资金在扶贫开发、产业发展等方面的使用效率提供有益经验。

“三变”改革实施现状

六盘水“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革,已成为贵州省“在三农体制机制改革方面闯出一条新路”的典范。目前,六盘水市“三变”改革已实现乡镇、行政村、农业园区全覆盖,除此之外,还覆盖了城乡结合部的17个社区、街道。农村资产确权颁证工作开展顺利,集体土地所有权发证面积1416万亩。资源、资产入股面积不断扩大,全市共有106.75万亩承包地、45.28万亩集体土地、8.48万亩集体林地、67.65万平米水域水面、5.43万平米房屋、2.52万亩集体草地、24.34万亩“四荒地”入股经营主体。资金整合力度大,六盘水市共整合财政资金6.5亿元,撬动其他各类资金43.55亿元。农民以及各类经营主体参与“三变”程度高,全市共有35.26万户116.53万农民通过“三变”入股变为股东,占全市农村人口的45.82%,共有614个经营主体参与“三变”改革,经营主体主要包括企业、合作社、家庭农场等。“三变”改革中,贫困户获取股权收益1.12亿元,股权收益脱贫6.59万人,脱贫率为23.1％。

“三变”改革主要实现模式

农民专业合作社模式。六枝特区永兴种养殖农民专业合作社是由农民自己组织成立的从事茶叶种植的合作组织。该模式的特点包括以下三方面:一是农民参与的门槛低,农民可通过土地入股和从事种植劳动获得工作收入,而贫困人口拥有的主要资源就是土地和劳动力,因而能参与分享；二是针对当前农村劳动力大量外出的形势,有效解决了农村剩余劳动力的就业问题；三是发挥了农民自身的主动性,由旁观者转变为参与者。

“政府+金融机构+农户”模式。钟山区财政扶贫资金入股农商行,该模式的特点有以下几方面:一是为贫困户这一弱势群体分享经济增长的成果提供机会,当前我国金融业发展势头良好,尤其在县域及其以下区域农商行(农村信用合作社)的效益远高于其他行业,如果没有政府介入,贫困户无法入股农商行获取股份收益；二是保障弱势群体的基本生活,对于缺乏劳动技能,老、弱、病、残等自身发展能力低下的人群,一次性发放扶贫资金只能解一时之需。

异地置业模式。钟山区对居住在深山区、石漠化地区、不具备脱贫条件的无资金、无技术的“两无”人员,把各类财政资金整合起来,“变”为“两无”人员持有的股金,异地入股到企业或农民专业合作社,在异地优势产业中占有股份、获得收益、从而实现脱贫。该模式的主要特点是解决生态环境恶劣地区贫困人口的脱贫问题。

“公司+基地+农户”模式。六枝特区郎岱镇打造猕猴桃产业式,该模式具有以下三方面的特点:一是发挥了政府的主导作用,政府在确定产业项目和资金投入等方面起到主要作用；二是将分散的财政资金进行有效整合,提高了利用率,改变了以往直接将财政资金发到农户手中的输血式扶贫方式,实现了农户的可持续增收；三是充分发挥企业熟悉市场、掌握技术的优势。

“三变”改革的创新意义探讨

“三变”发展模式源于贫困地区,是探索开发式扶贫的具体制度安排,是精准扶贫的重要制度创新。经过两年多的改革,效果已十分明显,农民收入增加,农业得到发展,农村集体经济得到壮大,说明“三变”模式是可行的。但是,“三变”发展模式的创新意义并不止于扶贫,对于深化农村改革促进农村发展也具有重要的创新意义。

“三变”改革是农村基本经营制度的自我完善。“三变”改革是新时期通过股份制这一市场取向的经营参与方式,在坚持土地集体所有的基础上,将集体土地经营权及农民其他可经营性资产让渡给企业、合作社、家庭农场、农户或者其他经济组织,以此来促进土地适度规模经营和其他经营性资产的有效利用,弥补了家庭联产承包责任制“分”得充分,“统”得不够的弊端,突破了通过土地流转发展适度规模经营的限制,通过把分散的资源、资金、农民“聚集”起来,为规模化经营提供可能,实现了农户与经营主体的双赢:对规模经营主体而言,按照农户持有股份向其分配收益,而不需向其支付土地租金,可以在不增加农业经营成本的情况下,发展农业适度规模经营；对入股农户而言,通过以承包地入股规模经营主体,并在主体内部劳动就业,使其由旁观者变为参与者,可以有效增强其主人翁意识,实现农户与规模经营主体“联产联业”、“联股联心”。实践证明,“三变”这一形式的土地股份合作比土地流转更具机制上的灵活性、优越性和可持续性,是一种更有效的发展农业适度规模经营的组织形式。

“三变”改革是始终坚持市场化取向的改革措施。“三变”改革通过市场契约将农业生产中的土地、资金、劳动力等要素资源进行合理配置,进一步发挥了市场在资源配置中的决定性作用。在“三变”改革的具体实施过程中,通过建立农村产权流转交易平台及交易监督机制,保障了农村产权交易运行的规范性和公开性；同时鼓励和支持按市场化方式组建农村产权及其他权益类资产评估机构,在农村产权评估市场建立初期,通过政府补贴及民营评估机构行业准入条件的降低等措施,鼓励和支持社会评估机构进入农村产权评估市场。这一系列举措都从根本上促进了农村产权交易的市场化建设,培育和发展了能够实现生产与市场有效衔接的农村经济组织形式和农业经营方式。

“三变”改革增强了基层党组织的治理能力。“三变”改革紧紧围绕着农村发展、企业增效、壮大集体经济、促进农民增收五大主题,提高了乡镇党委和政府的服务能力。通过壮大农村集体经济,强化了党领导的物质支撑力,提升了基层党组织对经济的调控能力和社会治理能力,同时也更好发挥了基层党组织的战斗堡垒作用。“三变”既增加了农民收入,也增强了村级党组织的凝聚力,提高了群众对党的信任度,夯实了党的群众基础。

监制：李好信   万德强

审核：尹普岩   

撰稿：闫银虎